以立案登记制替代申请审查制，畅通复议渠道。
[47]《复议实施条例》第47条规定：具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：（一）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的。对此，《复议修订稿》第69条第2款作了细化，即复议机关认为行政规范性文件相关条款不合法的，作出如下处理：（一）违反法定权限的，决定停止该条款的执行并责令重新印发行政规范性文件。
[20]随后，由中央人民政府政务院公布的《税务复议委员会组织通则》（1950年）首次在法规范层面使用了复议的概念，但针对行政复议的称谓并未随之统一。[21]复议复审申诉等称谓都有出现。参见最高人民法院（2017）最高法行申6861号行政裁定书。而任意型笔录与行政决定之间未必存在因果关系，故这类笔录有可能流于形式。有必要在确定我国行政复议之首要功能时，坚持以下基本原则：行政复议并非行政诉讼的复制品或附庸。
参见章剑生：《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》，载《法学论坛》2011年第5期，第22页。[50]但上述规定未被《行诉法解释》沿用，后者第158条第2款规定：享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行生效行政裁决，参照行政机关申请人民法院强制执行行政行为的规定。例如，有些行政机关为了追求行政审批改革的数字化政绩，在行政审批事项下放改革过程中，放虚留实留大放小明放暗不放放责不放权。
下放是否必要，也是审批下放评价的核心内容。(19)如《哈尔滨市人民政府关于强区放权改革第一批下放76项事权的通知》(哈政规[2018]14号)、《金山区人民政府关于本区取消和调整一批行政审批事项的通知》(金府发[2018]17号)等。需要交代的是，本文所指的行政审批是指法律、法规规定的行政许可以及政府权责清单中具有行政审批性质的行政确认、行政给付和其他类别行政职权事项。因此发生的行政赔偿，由受托机关承担。
在实践中，最明显的就是更适宜向市场、社会放权的事项，只是下放给自己的下属单位，即放内不放外。(21)薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2002年第3期，第19页。
参见关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，载《中国社会科学》2013年第10期，第103页。胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期，第80页。(22)有些学者也提出了授权型委托的观点，认为我国《行政许可法》第24条同样是授权型委托，并且实质是一种间接授权。此外，还有些下放事项是放在调整事项目录里的，如：《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2014]27号)、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2014]50号)、《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2015]11号)等。
(18)许多行政审批事权，法律、法规中并没有明确规定由省一级还是市一级、县一级的行政主管部门行使，多只笼统规定县级以上主管部门。徐晓明：《向开发区下放行政权力法律问题研究》，载《天津行政学院学报》2016年第5期，第83—89页。(13)我国《行政许可法》第23条对于行政授权的规定即属于以立法形式的行政授权，这也是学界的通说观点。《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市加强事中事后监管、进一步转变政府职能工作方案的通知》(深府办函[2017]21号)。
此外，可以确定实施审批的为主监管部门、下放审批的为辅助监管部门，通过共同(协同)监管能够尽可能地减少监管漏洞，以管尽责。参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第462页。
城市更新项目审批权由市规划和自然资源局下放至区城市更新和土地整备局，项目中原用地范围内的部分用地存在闲置、欠缴地价、法院查封等历史遗留问题，该问题系规划和自然资源部门的职权范围，城市更新和土地整备部门无权管理。(33)只有把审批权放到掌握最多信息的层次，才能充分调动政府的积极性、增强基层政府的有效治理能力。
(14)如关保英教授认为，行政授权是指在行政法制度中某些行政法规范的制定机关通过法律或者法规的形式将一定范围的行政权授予行政系统以外的组织或机构行使的法律行为。(50)在调研搜集的问题清单上，深圳市宝安区城市管理和综合执法局就反映，2017年12月深圳市政府将占用人行道、城市绿地、其他非道路公共场所设置临时建(构)物和非交通类设施审批事项下放至各区城市管理和综合执法局。我国《宪法》第3条第4款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在实践中，有些行政机关审批事项的下放，只是凭内部一纸文件下达，并没有在政府公报或权威官网上全面公开下放的事项、依据、性质、方式(授权抑或委托)、原实施机关、承接后的行政机关等关键信息，更谈不上对下放事项的申请条件、申请材料、办理时限、办理程序等具体内容的公开。下放是上级行政机关将审批事权由上往下放，由下级行政机关承接。从前期调研，再到中期起草、论证，最后的决定实施以及监管评价，应当形成一个内部程序的闭环。
另一种是原行政机关和现实施机关的监管事项各有侧重，原行政机关主要监督现实施机关有没有依法履职，现实施机关主要对审批事项进行监督，以深圳、山东为代表。⑦参见《哈尔滨市人民政府关于强区放权改革第一批下放76项事权的通知》，哈政规[2018]14号。
(17)通过观察行政审批改革实践可以发现，如果每一次下放都需要法律、法规的明确立法授权，显然是不切实际的。行政审批下放后的评价意义也是十分明显的，通过评价能够提升行政审批下放的质量、节约改革成本、平衡各方面主体的利益，也是克服政府失灵、构建有限政府的要求。
其次是作为委托形式的下放。进入专题： 行政审批下放制度 。
(80)但发轫于《行政许可法》的谁许可、谁监督、谁负责的理念，显然已经不适应实践发展的需要，将审批权与监管权捆绑在一起并不能实现有效放权与监督。(34) 另一方面，增加的审批层级，使得审批信息须层层上报，这虽然不太会造成信息的流失或是失真，但是必然会增加审批时间，影响审批效率，消耗更多的人力和时间成本。(12)耿宝建：《行政授权新论——走出理论与现实困境的一种认知尝试》，载《法学》2006年第4期，第59页。这就导致有些行政审批事项的下放并没有真正起到便利当事人的作用，带来的只是行政审批下放的数字化政绩。
(56)对于哪些事项是可以下放的、哪些事项不能下放，并没有可操作的一般规定。(67)深圳要求，行政审批下放的实施部门应在有关依据公布之日起10个工作日内，将调整意见报市机构编制部门，同时说明调整的内容、依据和理由。
(82)通过编制监管清单，完善监管标准和体制，创新监管方式，从而规范下放后的监管行为。(46)关保英：《地方政府组织法的修改应从转变法治观念入手》，载《法学》2017年第7期，第84页。
行政委托的制度内核是权力转移，而责任归属不变，⑨有些行政审批的下放，责任归属也已经发生转移。⑨黄娟：《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期，第139页。
在中央层面，国务院下放了一系列的行政审批项目。关 键 词：行政审批 授权 委托 地方治理Administrative Approval Authorization and Delegation Local Governance Rule of Law 一、问题的提出 自20世纪80年代以来，下放治理、委托治理成为国家治理模式的新浪潮。如果下放的事项已经属于要取消的事项或者下放没有实质意义，显然没有必要再进行下放。(39)杨寅：《论中央与地方立法权的分配与协调——以上海口岸综合管理地方法为例》，载《法学》2009年第2期，第88页。
(73)见前注(57)，艾琳、王刚书，第133页。下放监管的核心是要确定监管主体，应当将下放机关和承接机关共同确定为审批监管主体，下放机关主要对承接机关依法履职进行监督，承接机关主要对审批事项进行监督。
行政审批的下放是行政审批改革的重要环节，在实践中被广泛地运用。首先，下放的事项必须是法律、法规明确规定为下级政府承担的职权，这在确保下放于法有据的同时，也避免下级政府承接一些本身不具备职权的审批事项。
(71)深圳在这方面就提出了谁下放、谁指导的原则，要求市政府及其职能部门积极指导和协助各区做好承接、实施工作，统一下放职权事项的运作流程和执行标准，调整和完善相关标准化办事指南和业务手册，同步移交相关历史资料、数据信息，开放相关信息系统的使用权限，并开展业务培训。最后是下放信息的完整公开。